監察院於本（八十七）年六月八日以（87）院台財字第八七二二ＯＯ二八七號函（附件一），建請行政院採行營利事業「登記與管理分離」原則及廢除統一發證制度，消除保護交易安全登記制度遭利用作為管理工具之現象。行政院於八十七年七月二十三日台八十七經三七一九七號函（附件二）復監察院之研處情形，係由經建會會同研考會協調本部、內政部、財政部及省市政府等，研究將工商登記發照與經營管理分開審核之可行作法。本部為依照上開結論積極配合辦理，經邀集學者專家、相關機關及商業團體等開會研商，綜合各方寶貴意見，完成是項研究

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現行營利事業登記係結合商業登記與營業登記所實施之統一發證制度，並準用於公司組織之事業。商號組織（獨資、合夥）之事業，係屬一商一證；公司組織之事業，因準用統一發證之關係，除需辦妥公司登記外，其需辦理營業登記者，尚需申請營利事業登記，其作業程序流程表，如下圖



　　換言之，目前營利事業統一發證制度實務上，包括有關法令之審查（例如建築法、建築技術規則、都市計畫法、都市土地分區使用管制規則、消防法、省(市)衛生營業管理規則等），致原本單純「商業登記」因實施統一發證，不但須由申請人準備諸如建築物使用執照或合法房屋證明等繁瑣文件，或由機關內部自行調閱相關資料（目前僅有臺北市政府採雙軌作法，由民眾自行選擇），由聯合作業中心或其他會辦單位審查，部分案件尚須會勘（例如三百平方公尺以上之餐廳），延滯發證時效，且造成未能獲准營利事業登記之比例甚夥，形成「非法容易，合法難」之現象，嚴重扭曲商業登記之本質與目的，使交易安全的保護受阻，造成嚴重之地下化經濟事實。

　　以本部八十八年一月一日起至三月底止對各直轄市及縣（市）營利事業登記實務作業情形所為之調查，申請營利事業登記案件，須書面通知退件或補件之比例約為百分之十一點四（不包括業者根本不申請登記者）。另值得注意者，以本部截至八十八年四月止對視聽歌唱（ＫＴＶ）等八種特定目的事業及電子遊藝場業所為之全面性調查（非僅以提出登記申請者為統計基礎），無法辦理營利事業登記之家數即約佔百分之五十八點五，非法之家數多於合法登記之家數，足證目前營利事業登記之困難。

　　上開無法合法辦理營利事業登記之原因，以本部截至八十七年二月止對台灣地區視聽歌唱（ＫＴＶ）等八種特定目的事業所作之統計，以不符建築法令所佔之比例最多，佔百分之四十一點二，不符都市計畫法令或區域計畫法令的次之，佔百分之三十五點六，不符消防法令的佔百分之二十一點二，其他原因（係指違反營業稅法及食品衛生管理法等相關法規）僅佔百分之二。可見現行商業登記（營利事業登記）制度受建管、都計等規定之牽制甚深且鉅。

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一、登記因難，無法達到保護交易安全之目的

　　商業登記係指公司組織以外之獨資或合夥之營利事業登記，其目的在確立商業主體之地位，藉商業登記排他的、宣示的、設權的效力，以確保第三人（消費者）交易安全及保障事業主體權益之目的。換言之，主管機關對於申請登記應有申請即應儘量予以登記，好讓交易大眾及早知悉，現行為管理而箝制登記之作法，造成業者索性不登記或雖登記卻變相經營，反而損害了商業登記制度本身的運作，無法達到商業登記制度原本之目的，造成交易秩序的破壞。

二、無法將商業登記業務委託商業會辦理以擴大民間參與公共事務

　　按商業登記法係採準則主義，凡非屬法律禁止或限制之行業，符合商業登記法者，皆准其登記設立。基於此準則主義下之登記，因性質較為單純，故有將此項業務委託直轄市、縣（市）之商業會辦理之設計，是以商業登記法第六條第二項規定：「直轄市建設局、縣（市）政府，必要時得報經經濟部核定，將本法部分業務授權區（鄉、鎮、市）公所或委託直轄市、縣（市）之商業會辦理。然因統一發證制度涉及建管、都計、消防、衛生等單位，事權分散，致無法遂行前開立法委辦商業會辦理之目的。

三、以「事前審查」之限制登記手段無法達成預期之「管理」目的

　　按都計、建管、消防、衛生等事項之管理，係屬「經常性」之工作，無法藉由登記之審查達到管理之目的。

　　營利事業統一發證擴張及於建管、消防、都計、衛生等管理法令之執行，本欲寓管理於登記，然營利事業因未符前揭各法令而未准其登記者，造成非法業者無登記資料，而更不易管理之現象，致原期望藉事前之嚴格限制與審查以達到管理之目的無法達成，非惟造成人力之浪費，且造成「非法容易合法難」之不合理情事。

　　再者，各目的事業主管機關或未能落實取締管理工作，或所主管之相關法令未適時配合修正，以達管理之需，致因未能符合都計、建管、消防、衛生等諸要求而未能辦理登記之事業，實務上皆依商業登記法第三十二條未經登記即行開業或第三十三條經營登記範圍外業務等之規定處罰，非惟造成被處分人不服（因大部分情形，都是業者希望能辦理登記，卻囿於其他非商業登記法令之規定而無法辦理），且嚴重影響政府之威信。

四、引致嚴重地下化經濟事實，造成不公平競爭

　　按完整商業登記資料庫之建立，是政府進行商業輔導、管理之最重要資訊基礎建設，不論合法或非法行業，均應納入登記資料系統，接受輔導與管理。現行營利事業統一發證制度，將未符合相關法令規定之商業排除於登記資料庫，致使已建置之登記資料庫無法確實反映全體商業現況。甚者，由於登記困難，未進入登記資料庫之業者，政府更不易對其進行有效之輔導與管理，招致百業迂迴脫法，形成嚴重之地下化經濟事實。合法業者與脫法業者面對之經營成本不一，恐有劣幣驅除良幣，造成不公平競爭之虞。

五、實務作業繁複有違「簡政便民」之旨

　　營利事業登記因實施統一發證，為配合建管、都計、衛生、消防等法令之規定，致該等事項不論是否已合格，皆須由申請人準備相關文件，或由機關內部自行調閱相關資料，由聯合作業中心或其他相關會辦單位再度審查，部分行業尚須經會勘，作業程序疊床架屋，非惟浪費承辦人力，延滯公文作業流程，且有違簡政便民之旨。

六、營利事業統一發證辦法部分條文之法源依據備受質疑

　　依商業登記法第二十條規定，商業之登記，應實施統一發證；營利事業統一發證辦法乃根據現行商業登記法第二十條之授權所定之「委任命令」，其內容應不得逾越母法之規定。而公司組織須依公司法辦理公司登記。商業登記與公司登記二者係屬不同法律體系，法理上公司組織無法根據商業登記法之授權而適用營利事業統一發證之程序，且二者性質不同，亦無準用之可能。據此，營利事業統一發證辦法第十二條規定顯已超出母法授權之範圍，且有違商業登記法、公司法採取準則主義之立法原則。

七、營利事業登記易與營業場所須辦理之營業登記相混淆，又民眾或相關機關常誤以為設藉課稅即已合法。

　　按營利事業登記係指結合商業登記與營業登記所實施之統一發證制度，並準用於公司組織。

　　而營業登記依營利事業登記規則第三條之規定，係指營利事業之管理處、分公司、事務所、工廠、保養廠、工作場、機房、倉棧、礦場、建築工程場所、展售場所、聯絡處、辦事處、服務站、營業所、分店、門市部、拍賣場及類似之其他「固定營業場所」如「對外營業」，應於開始營業前，向該管稽徵機關所辦理之登記，重點在於只要有固定之營業場所及對外營業之行為，而不論該營業場所之名稱為何，即應辦理營業登記。

　　目前實務作業上，凡營業人因故未能核准營利事業登記或未依法申辦營利事業登記者，稅捐單位均根據其事實上之營業行為予以設籍課稅，惟此舉衍生下列兩項問題：

（一）易使違規營業者產生準合法性之錯覺

　　營業人未辦妥營利事業登記，政府一方面予以課稅，一方面予以取締處罰，雖理論上違法業者並不因稅捐稽徵單位准予設籍課稅而成為合法營業，惟違規業者常因營業行為既已設籍課稅，產生準合法性之錯覺，致執行取締時易啟紛擾，又消費者亦以得索取統一發票而誤業者為合法商業。

（二）助長無法申辦營利事業登記之公司組織逕行營業情形之氾濫。

　　按公司組織於取得公司執照後，僅須辦理營業登記，而依稅捐單位目前實務作業，未辦妥營利事業登記者，尚無營業稅法第四十五條：「營業人未依規定申請營業登記者，除通知限期補辦外，處一千元以上一萬元以下罰鍰；逾期仍未補辦者，得連續處罰。」規定之適用，是以，公司組織未辦妥營利事業登記而已設籍課稅者，並不積極採取辦理營利事業登記之行動；或以為營業登記與營利事業登記相同，而忽略營利事業登記之辦理。

八、單純營業場所無須適用統一發證，造成適用上之失衡

　　按營利事業登記之前提在於須有公司（包括分公司）或商業登記（行號及其分支機構），至於該事業體單純之營業場所（未達設立分公司或分支機構之規模），並非應登記事項，是以並無辦理營利事業登記之可言。就如同自然人所辦理之戶籍登記，單純之活動地點（非住所），並非戶籍法令所規定之應登記事項一樣。

　　至於都計、建管、消防、衛生等相關管理法令之落實，並不應僅限於該營利事業之公司、分公司、行號及其分支機構之所在地，而亦應及於該事業之一般營業場所。現行統一發證制度欲寓管理於登記之作法，並無法適用於單純之營業場所，不但造成適用上之失衡，且易模糊管理之重點，扭曲有限之人力資源配置。

九、全球所獨有，影響外人投資意願

　　世界各國均採「登記與管理分」原則，即商業主管機關（或法務機關）僅負責登記業務，登記之准否與營業場所之設施管理係屬二事。現行統一發證制度造成登記證之取得困難，影響外人之投資意願，不利我國成為亞太營運中心。

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一、單一窗口

　　一般贊成統一發證制度之主要理由，在於「單一窗口」之理念，免除商民分向不同機關辦理不同證照之不便，中心理念在於「便民」，此亦是當初實施統一發證辦法之目的。
　　然實際上統一發證制度不但未存有預期中之便利，反常遭人詬病。茲舉下列四點說明之：

（一）現行所謂「營利事業統一發證」係指將「商業登記證」與「營業登記證」結合而統一核發「營利事業登記證」，不及於其他證照（例如建築物使用執照）之結合。申言之，營利事業登記證之核發對象係「營利事業」（公司或行號），而「使用執照」則係針對「建築物」而核發﹐二者對象不同。換言之，統一發證制度僅是免除商民分向商業登記機關與稅捐機關分別辦理不同證照之不便，性質上無法免
除另向其他機關辦理其他證照（例如使用執照）之要求。

（二）因登記與管理結合，責令原本其他事項已合格（例如建築法規定事項）之事業，須由聯合作業中心或其他會辦單位再度審查是否符合相關法令規定，不但未便民，反實為擾民。

（三）營業稅法上之登記與商業登記法上之登記，立法目的雖不相同，但二者皆不應作為管理之工具。申言之﹐營業登記之目的係在課稅，依憲法第十九條之規定：「人民有依法律納稅之義務。」納稅是人民之義務，不宜因管理上之考量而有所不同。而商業登記法上之登記亦然，商業登記係為藉課事業登記之義務，俾商業資訊之公示，以達保護交易安全之目的，為管理而箝制登記之作法，易阻礙商業登記
原本之目的。

（四）營業登記與商業登記重點不同，二者實質上亦無法單一窗口。詳言之，如同自然人之戶籍登記係就自然人之住所地為登記一樣，營利事業登記亦係以營利事業之主事務所所在地（如本公司所在地）為登記事項，單純之營業場所並非登記事項。而營業登記重點係在課稅，所以強制大小營業地點都要登記，以達收稅之效果，非僅就營利事業之所在地為登記，二者實質上並不相同。證諸目前實務，亦是採
雙軌作法，未達公司、分公司或行號及其分支機構規模之營業場所，係向稅捐稽徵機關辦理營業登記，並未與公司或商業登記合併單一窗口益明。

　　綜上所述，相輔相成的作法，應是採行登記與管理分離，廢除統一發證制度，由商業單位於受理登記案件時副知相關單位為已足，並建立完整資料庫供各界使用。各單位基於業務執掌，如認商業單位所建立之登記資料已足敷業務使用，即可逕採商業單位所建立之登記資料；或依業務需求情形，於商業單位所建立之資料上加值，除可避免資料庫重複建置之情形外，亦可免除民眾重複辦理之不便。

　　詳言之，以前資訊技術不發達，單位或機關間資訊之快速流通有其技術上之困難，故有責令商民分向不同機關辦理證件之要求，統一發證制度原意即係為免除民眾此種來回奔波辦證之不便。惟隨著資訊時代以及電子化政府之來臨，機關間相關資訊之流通，技術上之問題，已不難克服。是以，關於公司行號登記與營業登記之單一窗口議題，可由現行之「統一發證」方式，改由商業單位於辦妥申請登記案件後，副知（電腦連線）稅捐單位之方式達成，並由稅捐單位考量於此資料上加值，逕為商民辦妥「營業登記」之可行性，毋庸責令商民另辦「營利事業登記」。至原本單純營業場所毋庸辦理公司行號登記部分，則維持現況，由商民逕向「所在地」稅捐單位辦理營業登記。如此，則權責分明，且更便民。

二、事前把關

　　贊成統一發證制度之另一理由，係統一發證制度具有為民眾事前把關之功能，避免民眾因不知所營事業是否已符合建管、都計等相關法令之要求，冒然投資營業所造成之損失。
　　此一顧慮有其正確性，然在作法上其實有其他更便民且有效之方式，例如將土地使用分區之管制情形加以公示，將全國各區之土地使用管制情形上網，以助民眾了解，需用之民眾可逕透過網路查詢各區土地使用限制情形，減少違規使用案件；或建立建築物用途預先審查制度（例如台北市）、落實建築物使用執照制度等等，亦皆可達到相同之效果，且避免現行制度之擾民。

三、民眾之錯覺

　　反對廢除統一發證制度之另一理由，認為政府係一體的，政府一方面予以商業登記，另一方面卻對其違反都計、建管等法令而加以處罰，將造成民眾之混淆。其實，此乃是觀念問題，例如現在大家都可以接受，有合法登記的廠商所製造出來的食品，也可能會有違反衛生管理法規之可能；有身分證的民眾，開車一樣可能會違規。所以配合宣導，觀念可以改變。
　　此外，為宣導、鼓勵民眾選擇合法之事業進行交易，政府相關部門已有許多輔助性之機制，例如本部對於從事商品買賣或服務提供等商業交易行為，且具固定營業場所之商店，所建立之優良商店作業規範（GSP）認證機制，交通部觀光局對合法觀光旅館所推行之認證標誌，並將各地區合法旅館名冊公布於網站等之作法，皆是輔助民眾選擇優良消費對象之有效作法。

四、公共安全

　　公共安全之維護，其實並不因是否辦理營利事業登記而有所不同。各類事業如有影響公共安全之情事，相關單位仍應依職權予以處理，並不因其是否已辦妥營利事業登記而有所不同。
　　按公共安全管理與登記相互勾稽之方式有三：第一，事先許可制，某些影響特別重要之事業，須先經目的事業主管機關審查合格，發給許可，方得據以辦理公司行號登記（公司法第十七條﹑商業登記法第五條），實務上例如經營液化石油氣汽車加氣站業務之事業，即採行事先許可制。第二，登記與管理結合之制度，即現行營利事業統一發證制度，該等事業並非依法律或基於法律授權所定命令，須經政府許可之事業，惟因要求登記與管理結合﹐是以須經相關單位審查合格後，商業單位方得據以登記。第三，逕依商業登記法令之規定申辦公司行號登記，由商業單位核准後，副知相關單位（例如消防單位），相關單位即據以派員實地查核，遇有影響公共安全情事，即依該管法令勒令歇業，並通知商業單位據以撤銷其公司行號登記或部分登記（公司法第十七條之一、商業登記法第二十九條第一項第二款）。
　　廢除營利事業統一發證制度後，關於公共安全管理與公司行號登記之勾稽，可採行上述之事先許可制或勒令歇業據以配合撤銷登記等二種方式，除亦可達到相同效果外，並可使機關間權責分明，行政業務更有效率推展。

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現行營利事業統一發證制度係由許多規定以及多年實務所堆積起來之產物。欲廢除該制度，除該制度之法源依據─商業登記法第二十條第一項以及營利事業統一發證辦法應重為考量外，其他諸如建築法第七十三條、食品衛生管理法施行細則第十七條第二項以及公共危險物品及可燃性高壓氣體設置標準暨安全管理辦法第八條之規定等亦應配合修正。

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營利事業統一發證制度之創設，係我國法制上有別於各先進國家之獨特設計。該制度原本之美意，已難掩所引致之缺失，且該等所引致之缺失，並非單純改進該制度所能解決。根本解決之道，宜採行監察院之建議「登記與管理分離」「廢除統一發證制度」，並進行其他相關配合措施，以發揮商業登記之功能，並擴大民間參與公共事務，據以提升國家之競爭力。

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